中国人民大学重阳金融研究院 加拿大学者:以美国为中心的旧秩序将被取代?约翰• 科顿 人大重阳 G20 新格局

加拿大学者:以美国为中心的旧秩序将被取代?

发布时间:2015-12-03作者: 约翰•科顿 

国际货币基金组织、世界银行与其他多边组织未能有效应对环境、健康、食品和能源等冲击,促使中国转向这方面的长期重要论坛——二十国集团。二十国集团将作为解决全球治理所面临的多方面问题的首选? 

  作者约翰·科顿系加拿大多伦多大学G20研究项目联席主任、中国人民大学重阳金融研究院外籍高级研究员。本文刊于《中国经济报告》2015年第12期。


  二十国集团选择中国作为2016年峰会东道国(而非日本)的决定表明,中国目前已经成为迅速崛起的亚洲领导者。此外,本次峰会还将让中国领导人展现其愿景——让中国在全球治理中发挥领导地位。


  激辩


  对于二十国集团峰会东道国中国将会以及应该如何行事,目前几个意见相左的思想流派与方案之间已经展开了激烈辩论,其中有七种观点引人注目。


  第一种观点认为,以美国为中心的旧秩序将被取代。即现在,中国正在引领新兴国家取代以美国为中心的全球治理模式。具体行动包括中国近期成功创办和主持金砖国家新开发银行,成功创办亚洲基础设施投资银行(AIIB),以及推出新丝绸之路战略。这对于执行二十国集团基础设施的承诺影响甚微,但更多地则是改革或取代以美国为中心的国际经济体系。持这一观点的人士认为,中国2016年的雄心远不止基础设施方面的举措,尤其是考虑到,于2010年二十国集团首尔峰会做出的关于改革国际货币基金组织(IMF)话语权和投票权的承诺,仍将会被美国国会拒绝执行。


  第二种观点认为,以美国为主导、七国集团为中心的旧秩序已陷入穷途末路,而以中国和美国为首的新的“G2”双寡头格局将取旧秩序而代之。约施卡·菲舍尔(2015年)指出,全球化、数字化、美国霸权的衰落和中国的崛起伴随着两大主要强国之间日渐增强的经济相互依存性,促使他们相互合作、相互适应。澳大利亚的G20协调人希瑟?史密斯认为,2016年二十国集团峰会的成功将取决于美国如何调整心态承认中国在世界舞台上的志向(尤伦,2015年)。


  第三种观点认为,二十国集团将加强本身的制度化。中国近期提出的多个构建以中国为中心的国际机构的计划将扩展至二十国集团。2016年,中国可能试图成立一个位于中国的、解决二十国集团专门问题的新机构,类似于2014年提出的悉尼全球基础设施中心,或者是一个具有全面授权的二十国集团固定秘书处(陈雨露,2014年;Chin与多布森,2015年)。


  第四种观点认为,专项问题将得到加强。这方面,中国将坚定而谨慎地专注于二十国集团固有的经济议程,推进其在经济增长、金融监管、国际金融机构(IFI)改革及贸易领域的雄心勃勃的计划。这一切均始于实现2014年《布里斯班行动计划(BAP)》承诺的到2019年使G20 整体GDP额外增长2%,以及《多哈发展议程》贸易自由化的目标。


  第五种观点认为,中国将改革二十国集团和全球秩序。这一观点始于2010年国际货币基金组织改革的实施、设想中的再分配的下一阶段,以及类似的其他机构的调整。这也意味着需要修改其原则与规范,尤其是国际货币基金组织如何对待饱受金融危机冲击之苦的新兴市场和发展中国家。这些市场和国家的政府作用相比G7成员国而言更加明显和重要。这可能意味着需要重新强调发展、并注重实施将于2015年9月出台的联合国新的可持续发展目标(SDG)。在阿列克西?马库什金看来,这甚至可能意味着重起多边主义,以防止全球经济四分五裂(《中国日报》,2015年)。


  第六种观点认为,二十国集团将有助于中国的改革。这表现在经济、社会及最终的政治开放层面,因为二十国集团的进程使得中国与外国公民社会组织,以及由民主国家主导的国际组织更紧密地连接在一起。由于中国需要并希望二十国集团峰会获得圆满成功,亟需借助外界力量弥补自身不断增加的弱点,以及经济增长与民主之间协同作用的驱动,二十国集团能够促进中国的政治进一步开放(柯顿,2013年;阿西莫格鲁,2014年)。


  第七种观点认为,以美国为中心的全球治理的复兴。而中国由于弱点增加、能力降低、经济和政治体系封闭,以及领导力谨慎、受内部因素制约,可能导致其作为二十国集团东道国的雄心壮志落空,进而促使以美国为中心的世界持续或回归。即便作最乐观的估计,在面对崛起大国和问题的新需求时,“诸如二十国集团等新型国际组织可以提供帮助,但他们不会考虑大多数国家,甚至20都是个庞大的数字”(奈,2015年:99-100)。


  中国在2008-2015年对G20治理的贡献


  中国始终是二十国集团全球治理中一个至关重要、日益活跃、坦率和极富效率的领导者,虽然其行事谨慎、受各种因素制约且并不完美。中国的认同对于该集团1999年的成立是非常必要的,并促使其在2008年上升至领导者行列。2009年成为二十国集团成员国国际经济合作的主要年份,并从那时起继续其体制发展之路。中国于2005年主办二十国集团部长级会议,就国际货币基金组织话语权和投票权的改革首次达成协议。中国与金砖国家和其他二十国集团合作伙伴的协作互让促使各方在2010年首尔峰会的第二阶段达成协议。在2009年伦敦峰会避税天堂问题上,中国采取防御姿态保护自身不断变化的利益,在汇率、失衡、贸易保护主义和气候等方面采取相似态度。自2008年起,在华盛顿峰会议上通过财政与货币刺激政策,中国开始公开宣布其在关键全球公共产品中所占的份额,在伦敦峰会上支持增加国际货币基金组织特别提款权,并在2012年洛斯卡沃斯峰会上宣布增加国际货币基金组织的可贷资金。在2014年布里斯班峰会上,中国开始与美国一道决定全球能源治理和气候变化控制等领域的架构问题。中国始终采取与发达国家和新兴国家灵活结盟的方式追逐其多方面的、不断演变的利益;同时巧妙地进行自身调整,以适应对方的偏好,从而实现总体增长、稳定等诸多目标。


  促使中国做出这种贡献的最初因素是几次严重的冲击,这使中国意识到在全球化世界中,其他国家存在弱点,而自身也有弱点。这些认识源于日趋激烈的全球金融动荡——先是1997年的亚洲金融风暴,然后是2008年从美国开始、随后席卷全球的金融危机,以及接下来的2010年欧元区危机。这些危机严重威胁着与世界联系日渐加深且脆弱的中国的经济、社会和政治稳定。在面对环境、健康、食品和能源冲击等问题日趋严重的现实,以及频发的社会冲突与分裂分子的威胁,中国领导人明白,他们需要通过二十国集团开展合作,从而维持国家的金融稳定、强劲的经济增长,以及深化市场导向型经济,以便有效预防危险的国内动荡。国际货币基金组织、世界银行与其他多边组织未能有效应对这些冲击,促使中国转向这方面的长期重要论坛——二十国集团。二十国集团将作为解决其所面临的多方面问题的首选。中国的经济实力不断增强——于2012年成为世界第二大经济体和最大的净债权国,使之能够发挥比以往更大的作用和领导力。随着中国的社会和政治开放程度自1999年开始稳步提高,中国政府强大的控制力,以及对不断壮大的中产阶层的响应力的提升等,亲历多次二十国集团峰会的中国领导人在处理国际事务的过程中更加纯熟,二十国集团作为重要枢纽。这个枢纽可以是一个从战略层面管理自身的多边峰会机构网络,也可以是一个基于深厚的人际关系的领导人俱乐部。


  填补空白


  尽管前景向好,但中国制定的2016年二十国集团峰会计划仍留下了亟需填补的空白,尤其是在中国国内所需的相关领域的增长。需要提出新倡议的突出领域包括问责制、债务可持续性以及以绿色增长和以健康发展为核心的发展。


  1.问责制。问责制是重中之重。只有二十国集团成员国遵守其领导人做出的峰会承诺,才能促进现实世界的进步,否则信任将削弱,人们对于二十国集团的信心也会减退。在动荡的全球经济环境中实现增长需要成功实施《布里斯班行动计划》(柯顿和库利克,2015年)。问责制的建立还将取决于土耳其。土耳其作为2015年二十国集团峰会东道国,他的三大重点工作之一的实施将决定问责制的建立。


  对于2016年峰会,中国应从四个方面加强二十国集团的问责机制(柯顿和库利克,2015年)。首先,应监控成员国所有《布里斯班行动计划》承诺的半年度履行情况,并纠正难以避免的问题。其次,应针对可持续发展,包括绿色增长、气候变化、健康及其他17个可持续发展目标项目,制定类似2013年的特殊问责报告。第三,如同土耳其已承诺的,应当建立对所有峰会所做出的承诺进行持久、公开的合规监督的制度。第四,应鼓励中国的学者和智库开展独立问责评估。


  2.债务可持续性。债务可持续性是第二个重要的空白和亟需解决的问题。这是因为目前的金融危机发生在希腊深陷债务危机之际,而其他国家和地区也是问题不断。自2008年以来,大多数二十国集团成员国的债务占GDP比重一直稳步上升,达到前所未有的水平。在将中国的地方政府和国有企业的债务计算在内时,中国的公共债务负担也在不断提高。当发达国家在2016年上调其处于历史低位的利率时,这些债务负担将导致金融动荡和经济增长放缓。


  自2008年以来,二十国集团已经采取行动,力图避免债务危机,其中包括终止已经批准的财政刺激措施。在2010年6月的多伦多峰会上,为防止第一轮希腊金融危机蔓延至其他地区,二十国集团同意发达国家在2016年前停止提高其政府赤字占GDP的比例。然而,2013年,他们拒绝了一项债务不得超过GDP 95%的提议。随着希腊政府难以承受巨额债务,并成为首个债务违约(针对国际货币基金组织贷款)的发达国家与经合组织成员国,债务可持续性问题现在已经更为严重和广泛。


  在2016年峰会上,中国应借助三种方式加强债务可持续性。首先,应确保二十国集团成员国就主权债务重组架构达成一致协议。其次,应报告各国政府的净债务,而非绝对债务,这是考虑到政府拥有的可售资产,以及债务的期限和利率结构。第三,应确定指标性准则,明确适用于具体债务及处于全球不同经济环境中不同类型国家的参照范围和规范,包括国际金融机构必须用于“救助”已经或正在发生违约的国家,并提供他们所需的资源。


  3.控制气候变化,实现绿色增长。绿色增长是第三个空白区。这是由于需要新的全球经济增长来源,需要二十国集团、新开发银行和亚洲基础设施投资银行制定新的基础设施投资计划以及联合国的努力,旨在于2015年12月召开的巴黎峰会上制定新的、富有成效的气候变化控制机制。


  关于绿色增长的关键组成部分——气候变化问题,虽然中国最初曾认为联合国是唯一适合探讨这一问题的论坛,但其已逐渐接受二十国集团在相关领域的行动,包括逐步取消化石燃料补贴、提高能源效率和气候融资,尤其是在发展或能源安全领域接受了二十国集团的相关行动(柯顿和科科西斯,2013年)。中国在2012年墨西哥二十国集团峰会上同意优先考虑绿色增长理念。布里斯班峰会前夕,中国最重要的绿色增长倡议问世:中国承诺,2030年其温室气体排放量将达到峰值。二国集团领导人的共识超出托尼?艾伯特的计划,促使布里斯班峰会在气候变化方面投入了更多努力,但与2015年6月7日-8日举行的七国集团埃尔毛峰会相比,在共同控制原则、承诺的准确性和规模方面仍存在巨大差距,也包括在气候融资的重要组成部分方面。


  2016年的中国二十国集团峰会应制定三项绿色增长举措。首先,应评估所有《布里斯班行动计划》承诺中的绿色发展程度与对气候变化控制所做的贡献,要求迅速兑现效果最显著的承诺。其次,应确保圆满完成2009年二十国集团关于逐步取消化石燃料补贴的承诺,并将该承诺扩大至其他领域,包括生产商、勘探和交通补贴。第三,应促进气候融资,在开始阶段,利用新的基础设施投资中心和银行确保创建绿色基础设施,并将中国新的“一带一路”打造成绿色丝绸之路。


  4.健康。健康发展是最后一个空白领域。它是许多二十国集团成员国债务和赤字的主要驱动因素。尤其是在心脏病、中风、癌症、慢性呼吸道疾病和糖尿病等主要慢性非传染性疾病(NCD)大幅增加的国家,人口不断老化、社会福利体系日渐扩大,导致了医疗费用的飞涨(科顿、布拉赫特和库利克,2015年)。鉴于中国2003年发生的严重急性呼吸系统综合症、随后的禽流感以及目前其邻国韩国爆发的中东呼吸系统综合症,中国特别需要加强健康发展。职业健康与安全、食源性疾病和严重的空气污染对健康的影响等领域需要我们投入大量成本和关注。中国已经认识到控制慢性非传染性疾病的重要性,这也是促使其决定自2015年7月开始禁烟的原因。


  将于2016年在中国举办的二十国集团峰会应采取三项举措确保健康事业的发展。首先,应在加强全球健康治理的背景下,在陈冯富珍总干事的领导下,与世界卫生组织合作,继续抗击埃博拉病毒及类似传染病。其次,应将金砖国家的医疗卫生进步引入整个二十国集团。第三,应将健康纳入二十国集团绿色增长和气候变化控制的工作范围。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)